Roelof Verhage est maître de conférence en urbanisme à l’Université Lumière Lyon 2 et membre du Laboratoire Triangle. Ses recherches portent en particulier sur l’articulation entre acteurs publics et privés dans le développement et la régénération urbaine.
Pour ce dixième rendez-vous autour de la thématique « la ville collaborative », Roelof Verhage sera en compagnie de Aurore Rapin, de Yes We Camp, collectif à l’origine des Grand Voisins.
L’évolution de la régénération urbaine
La régénération urbaine est une préoccupation centrale des politiques urbaines. Au fil des années, les objectifs de la régénération urbaine se sont élargis, de l’amélioration de la qualité des logements, via l’amélioration de la qualité des bâtiments, des espaces publics et des équipements, vers l’amélioration de la « qualité de vie » au sens large, y compris des notions de développement socio-économique, de cohésion sociale et de bien être environnemental.
Depuis les années 1990, la régénération du tissu urbain existant dépend de plus en plus d’investissements privés. Cette évolution s’inscrit dans ce que David Harvey a décrit comme l’approche « entrepreneuriale » dans la gouvernance urbaine (Harvey, 1989). Cette évolution se traduit par un glissement du rôle des collectivités locales de la production directe des services vers la création de conditions sous lesquelles d’autres acteurs puissent produire ces services (Goldsmith, 1993).
Elle a été beaucoup analysé comme relevant de la néo-libéralisation des politiques urbaines (Swyngedouw et al., 2002). Dans le domaine de la régénération urbaine, ces analyses convergent autour de l’observation que la volonté des propriétaires de valoriser leur foncier par des projets de développement urbain est devenu le moteur de ce processus et que les interventions publiques prennent de plus en plus un caractère indirect, focalisant sur l’attraction d’investissements privés dans des zones défavorisées (Karadimitriou et al., 2013).
Qui veut réellement investir ?
Cette approche de la régénération urbaine connaît des limites. Les opérateurs privés sont réticents à investir dans des zones défavorisées, à la fois à l’échelle des villes (problème de certains quartiers) et à l’échelle du pays (problème de certaines villes).
Par ailleurs, les budgets publics se rétrécissent. Il y a donc intérêt de trouver de nouvelles façons d’agir pour régénérer la ville. La redéfinition de l’action publique par l’importance accordée à la démocratie participative et l’évolution de la place que prend l’expertise dans une situation où la révolution numérique a profondément modifié l’accès à l’information, ouvre des pistes pour cette redéfinition.
En lien avec le souhait de réaliser un développement urbain durable, il s’agit de repenser le lien entre qualité urbaine et projet urbain (Da Cunha, 2014). Dans ce contexte, l’implication de (futurs) usagers (au sens large : habitants, entrepreneurs, travailleurs, commerçants, touristes, flâneurs, …) et la stimulation et le soutien d’initiatives citoyennes visant à améliorer les conditions de vie sont considérés comme des façons innovantes pour aborder la régénération urbaine.
Toutefois, la régénération urbaine continue à reposer largement sur la volonté d’investir d’investisseurs privés.
Une co-production public-privé
La régénération urbaine est à la fois un processus économique de mise sur le marché de mètres carré de surface d’immobilier, et un processus politique et administratif d’intervention collective pour améliorer la qualité urbaine. Lors de ce processus, différents objectifs portés par les acteurs publics et privés s’ajustent en fonction de considérations microéconomiques, politiques et institutionnelles.
La volonté politique et les interventions publiques ne suffisent pas à eux seuls pour réaliser la régénération urbaine.
A l’inverse, une vision antagoniste des relations entre les secteurs public et privé, selon laquelle le développement urbain serait propulsé par les seules forces du marché et qui chercherait à éluder la régulation publique n’est pas pertinente non plus (Adams, 2004).
Les acteurs publics et privés sont conscients de leur interdépendance et cherchent activement à développer des pratiques basées sur un équilibre entre leurs différents objectifs. Le marché est ainsi un régulateur fort du développement urbain. Dans le même temps, les choix de la collectivité publique influencent le déroulement des projets, justifiant le recours à la notion de co-production (Verhage et Linossier, 2009).
Mais une co-production dans laquelle le rôle des différents acteurs a évolué lors des dernières décennies.
Améliorer l’attractivité des zones défavorisées
Pour les acteurs privés, cette évolution s’inscrit dans la tendance à la «financiarisation» de la production urbaine (Nappi-Choulet, 2009). Le fait que depuis les années 1980, la société laisse reposer une plus grande partie de la création de richesses sur la valorisation d’actifs financiers influence les stratégies des investisseurs.
De nombreux investisseurs s’intéressent désormais à la production d’immobilier, dans la mesure où elle permet un placement d’argent. L’objectif commun de ces investisseurs de valoriser ce placement conduit à une homogénéisation de leurs pratiques, basés sur des modèles de calcul et des modes de gestion similaire (Halbert, 2013).
Comme le montre Guironnet (2016) pour le cas du Carré de Soie à Lyon, à travers les activités et les décisions des investisseurs privés, les stratégies de valorisation financière prennent une place de plus en plus importante dans la régénération urbaine.
Ce phénomène de financiarisation modifie le jeu d’acteurs dans la régénération urbaine : de nouveaux acteurs sont entrées sur scène, et les rôles et objectifs des acteurs ont changés. A leur tour, ces changements nécessitent une révision du montage des projets. Dans la nouvelle situation, les interactions entre acteurs publics et privés prennent toujours une place importante.
La notion de partenariat public-privé souvent utilisée pour décrire ces interactions sous entend une relation de complicité entre les acteurs. Il est tout aussi pertinent de présenter les interactions comme une lutte entre des acteurs avec des objectifs différents. L’enjeu de cette lutte pour chaque acteur est de capter ou de rediriger dans la mesure du possible l’augmentation de valeur qui apparaît souvent en relation avec la réalisation d’opérations d’aménagement, pour permettre la réalisation de ses objectifs (Verhage, 2009).
Pour ce faire, les acteurs publics s’appuient sur les outils de l’urbanisme opérationnel qui leur permettent de capter une partie de l’augmentation de valeur. Les Impact Fees aux Etats Unis, les Section 106 agreements en Grande Bretagne, les Zones d’Aménagement Concerté et les Projets Urbains Partenariaux en France sont des exemples de ces outils qui sont devenus centraux pour permettre aux acteurs publics d’assurer des investissements dans ce qu’ils définissent comme objectifs publics (par exemple le logement social, les équipements publics, la qualité architecturale et paysagère).
Ces outils reposent sur la possibilité de mobiliser les investisseurs privés pour contribuer financièrement à ces objectifs. En conséquence, dans les zones ou lors des périodes ou l’investissement privé est contraint, l’investissement dans les objectifs publics l’est également.
Pour compenser cela, l’utilisation de ces outils dans des projets de régénération urbaine est souvent accompagnée d’investissements publics visant à améliorer l’attractivité des zones défavorisées pour l’investissement privé, par exemple en améliorant l’accessibilité ou la qualité de l’espace public, ou encore en réalisant des équipements publics.
Quel place pour les « usagers » ?
C’est dans le contexte décrit ci-dessus d’une co-production public-privé que les usagers actuels ou futurs émergent de plus en plus comme nouveaux acteurs de la régénération urbaine. A travers leurs initiatives en vue d’améliorer la qualité de vie – l’occupation temporaire de friches par des associations culturelles, la production de logements dans des projets coopératives, l’amélioration de la qualité paysagère par la création de jardins collectifs – ils interviennent dans les processus de régénération.
Les changements que ces initiatives produisent sont réels et intéressants, mais elles restent souvent ponctuelles. Sauf dans les cas où elles mettent en route des processus de gentrification, justement à travers une amélioration de l’attractivité pour l’investissement privé des parties de la ville où elles ont lieu. Mais dans ce cas, le processus n’est plus maîtrisé et la réalisation d’objectifs portés par les (futurs) usagers n’est pas assurée.
Pour mobiliser les usagers de façon efficace dans la régénération urbaine, il est donc nécessaire de comprendre où se situent les points d’interaction entre leurs initiatives et actions et les stratégies des investisseurs privés.
Le point de départ pour comprendre la place des initiatives des usagers dans la régénération urbaine réside dans l’observation qu’il est quasi impossible de mener un projet de régénération urbaine sans un minimum de coopération. Les incertitudes, et en conséquence les coûts auxquels s’exposerait un acteur qui décide de s’engager dans un projet complexe de régénération urbaine en déployant une stratégie non-coopérative sont trop importants. Par leur nature même, les incertitudes sont difficiles, voir impossibles, à appréhender et à estimer.
Dans ce contexte, pour que la régénération urbaine se fasse de façon à répondre au mieux aux objectifs de chacun, il est important de minimiser les incertitudes qui y sont associés. Karadimitriou et al (2013 : 50) parlent à cet égard de la robustification des projets. Les interventions publiques dans la régénération urbaine peuvent être lues comme des mesures visant à contribuer à cette robustification.
Cela passe d’abord par l’utilisation de la réglementation (zonage, mise en place d’une déclaration d’utilité publique, etc.) et par des interventions directes dans le projet en s’appuyant sur ses ressources (réalisation d’infrastructures et superstructures).
D’autres activités avec le même objectif sont des prises de position politiques, des aides immatérielles lors du processus de développement, de la mise à disposition d’expertise.
La nécessité de créer de nouveaux modèles
La question qui se pose est de savoir si l’implication plus forte des usagers peut aboutir sur un véritable processus «collaboratif», c’est à dire impliquant l’ensemble des acteurs concernés par la régénération. Il faut pour cela que les acteurs – investisseurs privés, collectivités publiques, usagers actuels ou futurs – ont des intérêts en commun qui les incitent à collaborer. L’hypothèse que ces intérêts existent et qu’ils tournent autour de la robustification du projet mérite d’être creusé.
On observe par exemple que des occupations temporaires de certains «délaissés» influencent la perception de ces lieux, ouvrant ainsi la voie pour des projets plus ambitieux. Ou encore que la réalisation de jardins collectifs améliore la qualité de vie des lieux et amorcent ainsi leur transformation.
Ainsi, la robustification des projets paraît comme l’intérêt commun autour duquel une éventuelle collaboration peut se nouer.
La conclusion qu’une régénération plus collaborative semble possible ne répond pas à la question de savoir si le chemin vers une approche plus collaborative passe par l’intégration de nouveaux éléments dans le modèle «classique» de régénération urbaine, ou par l’invention d’un nouveau modèle.
Aborder cette dernière question paraît nécessaire pour de nombreuses raisons allant de l’importance de mieux prendre en charge les enjeux environnementaux à l’amélioration de l’accès au logement pour les personnes aux revenues modestes.
En interrogeant le «comment» d’une régénération plus collaborative, ce texte vise à nourrir la réflexion sur les modèles de régénération urbaine qui reste largement à faire.
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